山西吕梁市深化党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法机制

立法“小切口” 服务大民生（法治聚焦）

(相关资料图)

提起发生在2021年夏天的一件小事，很多山西吕梁市民至今记忆犹新。

当天在某小区篮球场内，一群正在打球的居民被突如其来的一幕惊呆了：只见一辆铲车开进场内，不由分说就把篮球架“掰弯”了。究其缘由，竟是小区广场舞爱好者群体在“回击”他人的举报——广场舞高音喇叭扰民。

“这件事反映了公共活动区域的紧缺，也折射出我们基层治理能力的短板。”吕梁市人大常委会法工委主任郑志刚说，该事件推动了《吕梁市文明行为促进条例》的起草出台，并将“广场舞噪声”条款单独列出——“在公共场所组织聚会、娱乐、广场舞等活动，使用高音喇叭或采用其他发出高噪声的方法从事经营活动，制造噪声干扰他人正常生活的，由公安机关给予警告，可以并处二百元以上五百元以下罚款。”

近年来，吕梁市文明社会建设取得一系列进展：“随地吐痰”罚款案曝光后，街道乱吐痰、扔烟头的行为越来越少；电动自行车管理条例出台后，驾驶人佩戴头盔意识增强，电动自行车安全事故起数和死亡率越来越低……而这背后，小切口的精准立法，起到了促进作用。

回应诉求

立法多从群众呼声强烈的领域入手，着力解决民生问题

“地方立法工作首先应着眼民生，解决实际问题。早在2017年，吕梁市人大就坚持一个思路：增强地方人大立法的主导性，多从群众呼声强烈的领域入手，条款项可以少，但‘实际性’一定要强。”吕梁市人大常委会主任刘振国说。

这个思路从“拉链路”问题的解决，可以窥见一斑。

所谓“拉链路”，是指一条道路重复挖建施工，长期影响居民正常出行。吕梁市离石区老城，两边黄土山矗立，城区沿着中间的河谷，呈狭长形走势——这是一个典型的吕梁山城区地形。地形决定了离石区老城东西走向的大型街道只有4条。每开挖一条街道，都将增加城区居民很多通勤时间。

王鹏翔长期在吕梁生活工作，对此深有感触。“我家住在贺昌中学家属院旁，工作单位在河对面的吕梁学院。”从家到单位，正常开车10分钟即可到达。可五六年前，每年开春后，前进南街就开始施工，一直修到年底。不得已，他只好开车沿着龙山路直行到五一街再折返，才能到工作单位。这多出来的路程，要多走将近半小时。

为啥老是出现“拉链路”？吕梁市规划和自然资源局城乡规划科科长武锋介绍，过去，城区基建由于规划不严谨，往往“头痛医头”：供热管网、雨污分流、水电气，每年都有维修计划。施工单位各自筹钱、立规划，就出现了多头施工现象。道路一“划开”，少则一个月，多则小半年。

“2019年底，我们分析群众来信建议时，城市道路挖掘成了一个高频词。很多人大代表也认为，城市道路挖掘的问题急需解决。”在充分收集民意、走访调研的基础上，吕梁市将其列入立法规划，并在第二年出台了城市道路挖掘管理条例。

城市道路挖掘管理条例只有3页纸、19条规定，却直指“拉链路”出现的病根。该条例明确规定，因工程建设需要挖掘城市道路的单位，应当在每年年底前向市政管理部门申报下一年度挖掘工程计划，市政管理部门根据申报制定城市道路年度建设计划，严格控制重复开挖，同一路段上的不同挖掘工程安排在同一时间段内进行。

立足实际

制定一批具有当地特色，又兼顾实际问题的地方性法规

正月里，一场大雪突袭吕梁山。在吕梁市临县正觉寺外围，白茫茫的山上却挺立着“一排绿”。原来，这是12棵有1300多年历史的唐柏组成的“绿色防线”，连起来像坚实的臂膀，守护着近旁的古文物。这12棵唐柏，被临县人形象地称为“十二连城”。

3年前，刘振国看到“十二连城”，亦被唐柏所震撼，同时也对唐柏当时的生存环境感到忧虑。“我看到游客对古柏的保护意识不强，有人在树下烧烤；有两棵树情况不太好，当时只是用水泥封住，可能会加速树木病情的恶化。”他当即询问：“吕梁市是否对古树进行过摸底，是否有相关地方性法规专门保护？”

遗憾的是，在古树名木保护方面，吕梁市立法存在空白。经过摸底，吕梁市有古树群28处，群内古树27885株，古树名木1855株。2021年10月1日，由吕梁市人大常委会制定的古树名木保护条例正式施行，每棵古树名木根据年限和分级，都有了专门的保护资金。

立法保护本地资源，还需充分考虑实际情况。吕梁地处黄土生态脆弱区，水土流失严重；近几年通过生态帮扶，大力栽种新树苗，吕梁的林草覆盖率达到72.26%。为了守护这来之不易的成果，经与山西省人大沟通，吕梁市出台禁牧休牧条例。

村民任明明刚听说禁牧传闻时非常担心，他在“柏籽羊肉”基地投入近百万元，养了300多只羊。吕梁市中阳县的“柏籽羊肉”，因肉质不膻不腻闻名，并取得了国家农产品地理标志。直到吕梁市禁牧休牧条例出台后，任明明心里的石头才落了地：“里面特别规定，吕梁市黑山羊保护基地、具有国家农产品地理标志的中阳柏籽羊肉产地和基于乡村自然风光旅游点缀需要的景点，可由所在县区人民政府林草主管部门划定区域，核定载畜量，适度放养羊只。”

“既要保护生态，也要乡村振兴。”吕梁市委书记孙大军说，“这就要求我们深化拓展党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法机制，制定一批具有吕梁特色，又兼顾实际问题的地方性法规。”

精准立法

将重点放在“可操作性”上，使相关职能部门的主体责任更为明确

记者采访发现，除了将“民生小事”“地方特色”作为立法的切入点，吕梁还将重点放在“可操作性”上，使相关职能部门的主体责任更为明确。

2020年8月，山西襄汾县发生饭店垮塌事故后，山西痛定思痛，出台了相关经营场所的建筑质量规范，并要求各地市出台相关地方法规，以强化监管，杜绝此类事件的发生。

“光‘立题’的讨论，我们就进行了5次。”全程参与此次立法起草工作的吕梁市住建局村镇建设科工作人员郭鹏回忆。起初，有人建议按照省住建厅和市场监督管理局的相关标准，做一个简单的分解，但很快被否定——面面俱到缺乏落实主体；有人提议按照省住建厅出台的相关细则，对村民自建房的各项质量指标立法，但也因“不宜做强制规定”被否定。

吕梁市人大常委会副主任闫玉萍在讨论时说：“既不做宽泛的立题，也不做程序性的规定，我们将立法工作精准确定在‘用作经营场所的村民自建房’这个‘痛点’上。”

经过充分讨论，《吕梁市村民自建房用作经营场所质量安全管理条例》于2022年1月出台。同时，相关摸排与监管工作也做到有的放矢。“我们对全市52501个用作经营场所的村民自建房进行重点检查，发现2292个安全隐患场所。截至目前，整改进度已达到50%。”郭鹏说。（记者 乔栋）